作者：宋军

关键词公开招标；虚假材料；授权书

案例回放某市教育部门委托采购代理机构开展“义务教育薄弱环节改善与能力提升初中计算教室信息化设备”采购项目，采用公开招标采购方式。有五家供应商报名且参与投标，其中有两家供应商（包括B供应商）所投产品其核心产品为相同品牌。采购结果公示期间，中标候选排名第二名B供应商提出质疑，质疑内容为：中标候选第一名A供应商投标文件中的授权书造假，即：非主要设备生产厂商直接对A供应商的授权。而招标文件明确要求，投标供应商必须具有主要设备生产厂商的授权书，否则，其投标文件为投标无效。采购人和采购代理机构接到质疑后，组织了调查，并与A供应商所投设备的生产厂商进行了联系与求证，该厂商也出具了证明，即：没有向A供应商对该项采购项目授过权。同时，采购人也向A供应商进行了调查，A供应商也承认自己投标文件中的授权书不是生产厂商直接授予的，而是从其他供应商手中“拿”的。为此，采购人与采购代理机构，组织原项目的评标委员会对A供应商的投标文件进行了再次评审，并依据《政府采购法》第七十七条“提供虚假材料谋取中标、成交”的规定，取消了A供应商中标候选第一名的资格，并按招标文件的约定，依次确定排名第二名的B供应商递补为第一名。A供应商得知自己的排名第一的资格被取消后，立即在法规规定的时间内提出质疑，质疑不服后又投诉，而后又进行行政复议。A供应商质疑及投诉的主要诉求多达四个，其主要的是：一是自己不是“提供虚假材料谋取中标、成交”；二是采购活动无效，因为该项目应该是集中采购项目，应由集中采购机构代理采购；三是关于公共资源交易管理局或中心的地位问题；四是B供应商的中标资格问题。总之，要求该采购活动推倒重来。问题引出1.使用他人的授权书投标算不算“提供虚假材料”行为？2.A供应商的质疑是否有效？专家点评由于本案例涉及问题较多，也复杂，故分别分析。问题一：关于A供应商的行为是否是“提供虚假材料谋取中标、成交”行为。《政府采购法释义》对《政府采购法》第七十七条的解释为：是指供应商采取欺骗手段冒充他人名义，或者向采购人、采购代理机构提交伪造、变造或者其他与事实不符的营业执照、资质证明文件、业绩证明文件及其他材料骗取中标、成交的行为。而百度百科关于“虚假”的解释为“是假的；不可能存在的或者是不真实的人或事”。无论从采购人或采购代理机构找生产厂商核实的情况来看，还是A供应商在调查中自己的陈述来看，A供应商在投标文件中提供的授权书都不是生产厂商针对或给A供应商开出的，也就是说不是A供应商的东西，是“冒充他人的”，是假的。所以，采购人或采购代理机构认定A供应商违反了政府采购法第七十七条第一款的行为是正确的。问题二：关于集中采购目录的采购项目必须委托集中采购代理机构代理采购问题。A供应商提出该项目属于集中采购目录内的项目，应该委托集中采购机构代理采购，该提法是对的，但不属于质疑内容，且提出时机不对，或称时间不对，因为其动机不纯。《政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。法律规定的质疑内容不包括该不该委托集中采购机构采购的问题，如果牵强一点，只能说是非集中采购机构可能的不规范操作，会使其权益受到损害。对于该质疑，一是不属于质疑范围；二是即使是质疑范围，那也过了质疑期。A供应商领到或买到招标文件到开标时间一般超过了七个工作日（公开招标等标期是二十日）。而开标后再质疑这个问题，就晚了。所以，采购人或采购代理机构可以不予理睬，但政府采购监管部门则要受理并对此事进行调查处理。其实，A供应商对于该内容的质疑是有私心的，耍小聪明。一开始他就知道，该采购项目是集中采购目录内的，如果他自己中标了，就什么都不说，没有中标，就拿这说事。关于公共资源交易管理局或中心的地位问题。A供应商在质疑书中，一方面说该市的公共资源交易管理局不作为；另一方面又说该公共资源交易中心在没有任何法律授权的情况下，违法组织原评标委员会对该项目进行重新评审。反正，对他有利的就用，不利的就说。因为，公共资源交易管理局是一个“新生事物”，特别是名下的公共资源交易中心，更是一个说不清、道不明的机构，所以，该机构的定位与职责必须明确。不然，供应商就会拿它说事。关于递补问题。A供应商质疑B供应商的递补资格问题，是值得反思的。一是直接递补依据何在？A供应商质疑B供应商与另一名C供应商所投产品其核心产品为相同品牌。故B供应商的中标资格值得质疑。此质疑有一定的法律依据，但也有一个质疑或提出的时效问题。这问题还是A供应商质疑的动机问题。按理，A供应商应该在采购结果公示后，立即提出两家报投品牌相同的问题，而不是等B供应商质疑自己之后再提出，这也是A供应商打的一个小算盘。因为，A供应商已是候选排名第一，不去翻这个“狗屎”。此外，通过分析，笔者认为本案例确实有许多值得深思的地方，主要反映在法规的不完善、采购人的主体意识不强和对政府采购规则不熟悉、采购代理机构操作不规范、监管部门监管不力、供应商钻法规的空子。关于集中采购机构问题。实行政府集中采购，是我国法律规定的，《政府采购法》规定，政府采购实行集中采购与分散采购相结合。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。而目前，有些地方，还没有设立集中采购机构，但却公布了集中采购目录，有集中采购项目，为了实行集中采购，只得采取遴选或建库的方式，指定几家社会采购代理机构作为集中采购机构，代理集中采购事宜。这种操作模式，没有法律支撑，其合法性值得商榷。一些县市，采购规模较小，没有设立集中采购机构，十分正常，因此，要么不搞集中采购，即不公布集中采购目录或没有集中采购项目；要么与上级或同级集中采购机构签订协议，明确规定要求所属采购人将集中采购目录的采购项目委托其采购。《深化政府采购制度改革方案》要求，建立集中采购机构竞争机制，各地可以探索竞争模式，建立各种激励机制，采取横向或纵向联合，解决集中采购问题。同时，应完善集中采购的有关法规。目前，法规虽然规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”，但对于违反了此规定的处罚条款不明确。如该案例，采购人将本应将该采购项目委托给集中采购机构的，但却委托给了社会代理机构采购，监管部门知晓后，采购项目的采购结果已公布。对于公开招标采购项目，要求采购人废标后重新采购，是不好操作的。监管部门只得作出要求采购人进行整改、建立完善内控机制等处理。在本案例中，A供应商质疑采购人没有将集中采购项目委托给集中采购机构采购，该问题不属于质疑范围，采购人或采购代理机构可以不予答复，但不可以不引起重视。如果供应商今后遇到类似情况，应在第一时间向采购人或采购代理机构提出，或向监管部门反映情况，要求终止采购活动，不可有选择性的或有目的进行质疑或揭发。采购人或采购代理机构如果今后碰到类似问题，必须立即终止该项目的采购活动，切不可贸然开标。而采购代理机构在接受委托时，应对采购项目进行分辨，不可接受集中采购目录内的采购项目。关于递补问题。该案例，虽然按招标文件约定，当排名第一名的供应商出现问题后，由第二名递补，依此类推。这好似公平、合法。其实，关于依次递补，只是候选排名第一的中标、成交供应商，因故不能履行合同才可以递补，而特别是综合评分法评审的，不可简单地采用递补办法。因为，被“除名的”A供应商，是应该在资格性审查或符合性审查中就应该被淘汰，A供应商不能参与“综合”，其“价格分值”可能会发生变化，排名也有变化，特别是多家供应商所投产品其品牌相同时，更应注意供应商的法定家数问题。而该案例中的，有5家供应商报名并投标，A供应商属于违法或没有实质响应，只剩下4家，而B供应商又与其中一家报同一品牌，因此，应具体情况，具体分析，不可随意按招标文件的约定采用递补的方式。关于授权问题。对于生产厂家授权问题，国家应有相应的规定，哪些可以要求有授权，哪些不可以要求授权。授权是被生产厂商拿着手里玩，采购活动被授权厂商掌控，谁能参与、多少报价，都由授权厂商说了算。对于这样的授权，采购人为什么还热衷呢？监管部门还不规范呢？关于公共资源交易管理局及其中心的地位问题。目前，一些地方成立了公共资源交易管理局，将依法设立（分设）的政府集中采购中心纳入其中，政府集中采购机构成为公共资源交易管理局的二级单位。同时，公共资源交易管理局还分管公共资源交易中心。这种设立模式，与《政府采购法》规定的“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”相违背，与财政局设立政府集中采购中心“管采不分”是一个形式。因此，在《政府采购法》没有修改前，这种改革还是应缓。更有甚者，某地一公共资源交易管理局，制定了一个政府采购管理办法，通篇要求采购人、政府采购监管部门、采购代理机构应该怎么做等等，而出台此管理办法的部门，即公共资源交易管理局，既没有职责、也没有义务，还没有责任，好像与其没有一点关系，那么，这样的一个“婆婆”有什么用呢？而且有些地方，还赋予了交易中心很多管理职能。如：审公告、收保证金等。对于公共资源交易中心，国务院早已明文规定，是社会化的服务组织。它好比是一个剧场，采购代理机构则是一个剧团，采购代理机构到剧场演戏，公共资源交易中心搞好服务就行了。至于收不收费问题，笔者认为不应该收费。因为，进场交易是政府要求的。如果政府采购交易活动收费，最终还是财政买单，也可能增加企业负担。法规适用《政府采购法》第五十二条供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。第七十七条供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)提供虚假材料谋取中标、成交的；(二)采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；(三)与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；(四)向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；(五)在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；(六)拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。供应商有前款第(一)至(五)项情形之一的，中标、成交无效。对于文中观点，如有不同意见欢迎留言讨论